至少在直接的成本收益層面，對于像上海這樣外來人口持續(xù)增長的地區(qū)，已經(jīng)不存在所謂的“非戶籍人口市民化的成本”問題。如果像上海這樣非戶籍人口接近50%的城市都能夠承受，那么外來人口更少的地區(qū)就更加沒有壓力。從這個(gè)意義而言，以成本來回應(yīng)戶籍改革問題，這并不是一個(gè)站得住的理由。

一、問題的提出

2012年1月17日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱，截至2011年年末，中國大陸城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%。這是中國歷史上第一次出現(xiàn)城市人口超過農(nóng)村人口。

城市化的好處顯而易見。兩千多年前，古希臘哲人亞里士多德就曾說過：“人們?yōu)榱松顏淼匠前睿瑸榱烁玫纳盍粼诔前睢?rdquo;城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力，這已為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史所證實(shí)，因?yàn)槿丝谠诔鞘兄芯奂瑫?huì)產(chǎn)生顯著的規(guī)模效應(yīng)，大幅度降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的平均成本和邊際成本，使得經(jīng)濟(jì)收益大幅度增加。這是中國政府大力推進(jìn)城市化的最重要原因。

城市化的好處并不僅限于經(jīng)濟(jì)上，同時(shí)還體現(xiàn)在公共治理和民生等各個(gè)領(lǐng)域。由于城市人口聚集的規(guī)模效應(yīng)，公共服務(wù)（比如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域）的邊際成本大為降低，這使得普及基本公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量成為可能。更重要的是，城市化有助于促進(jìn)公平的發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差距（以《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2009》提供的數(shù)據(jù)為例，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí)：城市化水平越高的省份，省內(nèi)的城鄉(xiāng)居民收入之比也越小。參見中國發(fā)展研究基金會(huì)：《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化》，人民出版社2010年版）。早在1776年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密就在《國富論》中指出，工商業(yè)都市的增加與富裕，為農(nóng)村的產(chǎn)品提供了巨大而便利的市場，促進(jìn)了農(nóng)村的開發(fā)，并使農(nóng)村突破傳統(tǒng)關(guān)系的制約，變得更有秩序，有好的政府，有個(gè)人的安全和自由。

從理論上講，城市化更有利于集約利用土地。但是，如果把中國的城市化與類似國家相比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國的城市化過程中存在諸多的土地利用不當(dāng)：在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張的1980年至2005年間，經(jīng)濟(jì)每增長1％，占用農(nóng)地2萬公頃左右；而日本在1965年至1984年的快速發(fā)展時(shí)期，GDP每增長1％，占用農(nóng)地2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1％的占地面積是日本的8倍。（參見陸銘：《城市化三辯》，《財(cái)經(jīng)》2011年第18期）

同時(shí)，中國土地城市化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城市化的速度，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7438平方公里增加到2008年的36295平方公里，年平均拓展速度為6.3%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長率3.11%, 建成區(qū)人口密度呈現(xiàn)不斷下降的趨勢（見圖1）。

為什么更多的城市面積卻容納不了更多的城市人口？城市化的成本，可能是一個(gè)重要原因。所謂城市化的成本，大致可分兩類：一類是為城市化提供基礎(chǔ)設(shè)施的成本，即路橋建設(shè)、地下管網(wǎng)和其他公用設(shè)施的成本，我們稱之為“土地城市化”的成本；二是非戶籍人口市民化，即從基本不享受公共服務(wù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橄硎墁F(xiàn)代城市公共服務(wù)的市民的成本，我們將其稱為“人的城市化”的成本。從過去三十多年，尤其是近二十年的城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，各級政府為解決土地的城市化，已積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，比如城投債就是地方政府為解決城市化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)問題而形成的金融機(jī)制。但是對于“人的城市化”，地方政府的舉措?yún)s乏善可陳。

地方政府應(yīng)對“人的城市化”缺乏積極舉措，很重要的一個(gè)原因可能是，非戶籍人口的市民化需要巨額成本，這會(huì)給地方政府帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致人口流入地經(jīng)濟(jì)停滯。天下沒有免費(fèi)的午餐，非戶籍人口的市民化，也就是城市給非本地戶籍居民提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，自然需要財(cái)政支出。從短期看，缺乏“人的城市化”的“偽城市化”對現(xiàn)有城市居民和地方政府是有利的：由于不需要為外來人口提供公共服務(wù)，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)大大減輕；更多勞動(dòng)力在城市里創(chuàng)造了更多財(cái)富，但受益人口并沒有增加，因此城市原有居民也會(huì)支持這樣的制度。（2012年年初，網(wǎng)上流傳著一位上海年輕母親的一封信，主要內(nèi)容是認(rèn)為“外來人員子女入學(xué)分享了上海本來有限的資源”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2011年末，上海常住人口達(dá)2347.46萬人，其中外來常住人口達(dá)935.36萬人，已占全市常住人口總量的39.8%。這些外來人口及其子女都要在本地享受教育和醫(yī)療等公共服務(wù)，自然會(huì)對本地財(cái)政帶來極大壓力。）

但由此導(dǎo)致的問題也顯而易見。一方面，在現(xiàn)行模式下，由于非戶籍人口無法在工作地享受公共服務(wù)，這部分群體的理性選擇就是壓縮支出，將工作地只視為一個(gè)工作而非消費(fèi)處所。這樣，認(rèn)為城市化會(huì)促進(jìn)內(nèi)需的說法，就并未在這個(gè)群體上得到印證（一項(xiàng)由清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系與中國青少年發(fā)展基金會(huì)聯(lián)合組成的“新生代農(nóng)民工研究”課題組的調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工2010年平均年度結(jié)余9684元，其中寄回家的錢為5654元，占比58.4%；老一代農(nóng)民工平均年度結(jié)余15378元，其中11063元寄回家，占比72.0%）。另一方面，從長時(shí)段來看，公共服務(wù)若不能均等地讓所有居民受惠，將導(dǎo)致社會(huì)族群分裂，城市內(nèi)部紛爭增加（目前很多群體性事件往往是由不同族群之間的沖突引起。從2010年開始，很多地區(qū)爆發(fā)了原住民和外來移民之間的沖突，如廣東增城市新塘事件、浙江湖州市織里事件；更為重要的是，在中國東部地區(qū)，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的外來務(wù)工人員數(shù)量已經(jīng)超過本地區(qū)民）。

二、如何測算“人的城市化”的成本？

以往有關(guān)“城市化成本”的研究，具體涉及“非戶籍人口市民化的成本”時(shí)，存在三個(gè)特點(diǎn)。一是研究對象過于狹隘，專指農(nóng)村戶籍人口流動(dòng)到城市，忽略了大量城市戶籍人口的跨省區(qū)流動(dòng)；二是將非戶籍人口市民化的成本界定為政府投入成本和個(gè)人投入成本，雖然具體內(nèi)涵仍然沒有共識，但大多包括社會(huì)保障成本（醫(yī)療和養(yǎng)老）、義務(wù)教育成本以及住房成本，且這三類是成本最高的類別；三是將非戶籍人口市民化過程中的公共成本都?xì)w為政府投入成本，沒有將相關(guān)公共開支中政府成本和個(gè)人成本分開考慮，依然在用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式分析非戶籍人口的市民化。

根據(jù)前人的研究成果，本文以上海為研究對象，集中研究上海市政府2008年至2012年在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩項(xiàng)占政府財(cái)政支出比重最高的剛性支出項(xiàng)目上的收支情況，測算出非戶籍人口、本地市民分別在這兩項(xiàng)公共支出上的占比情況。

人的城市化，或者說非戶籍人口市民化的進(jìn)展之所以緩慢，很重要的一個(gè)因素是成本。在現(xiàn)有模式下，土地能夠給地方政府帶來巨額財(cái)政收入，因此地方政府更有激勵(lì)去推動(dòng)土地的城市化；但由于非戶籍人口市民化需要支出，因此在推動(dòng)人的城市化方面，地方政府的積極性并不強(qiáng)烈。一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象是，無論是學(xué)界還是公眾，對于基礎(chǔ)設(shè)施的成本，都視為經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，但是對于人口城市化的費(fèi)用，卻一直視為政府的負(fù)擔(dān)（參見李迅雷：《城鎮(zhèn)化：中國經(jīng)濟(jì)再增長的動(dòng)力或阻力？》，華爾街日報(bào)中文網(wǎng)，2012年11月19日）。

那么，非戶籍人口市民化的成本到底是多少？如表1所示，自2005年以來，包括中科院、原建設(shè)部、中國發(fā)展研究基金會(huì)、國務(wù)院發(fā)展研究中心和中國社科院等六家機(jī)構(gòu)測算過，非戶籍人口市民化的人均成本從1.5萬元到13萬元不等。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心研究人員金三林和許召元在《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題中的估算，這些成本大致由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：1.非戶籍人口隨遷子女教育成本；2.醫(yī)療保障成本；3.養(yǎng)老保險(xiǎn)成本；4.民政部門的其他社會(huì)保障支出；5.社會(huì)管理費(fèi)用；6.保障性住房支出。如果以每個(gè)非戶籍人口市民化的成本再乘上目前的非戶籍人口數(shù)量，總支出當(dāng)然龐大，因?yàn)椋瑩?jù)國家統(tǒng)計(jì)局于2013年5月27日發(fā)布的《2012年全國非戶籍人口監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，我國非戶籍人口總數(shù)已達(dá)26261萬。

不過需要指出的是，并不是所有支出都是當(dāng)下立即支付，很多是未來幾十年內(nèi)的成本。就像金三林和許召元對媒體解釋的那樣：“農(nóng)民工市民化成本的支出是一個(gè)長期的過程，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農(nóng)民工市民化的過程。短期來看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，遠(yuǎn)期來看養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出。其中義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的三分之一左右，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼約占總成本的40%-50%，但養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。” （《新京報(bào)》2013年3月30日）

更需要注意的是，包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老、住房等支出，絕大多數(shù)都是由非戶籍人口自己承擔(dān)或者是由其供職的企業(yè)承擔(dān)，不需要政府額外支出。同時(shí)，越來越多的非戶籍人口市民化會(huì)帶來巨額現(xiàn)金流，改善當(dāng)下城市在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。與年輕的非戶籍人口相比，大城市的老齡化挑戰(zhàn)已經(jīng)凸顯，在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金體系下，非戶籍人口市民化給城市帶來的收益遠(yuǎn)超過公共服務(wù)所需要的成本。

基于這個(gè)思路，我們提出一個(gè)“以社保換教育”的非戶籍人口市民化思路。在目前的公共服務(wù)提供機(jī)制下，對城市居民而言，教育資源被分?jǐn)偪赡苁强吹靡姷睦媸軗p，社保給他們帶來的壓力卻是隱性的。從政府的財(cái)政支出來看，養(yǎng)老金支出的壓力才是真正的壓力，教育支出則是小問題。但對于外來常住人口而言，社保是幾十年后的事情，子女教育則是當(dāng)下必須解決的問題。這樣，新老居民和地方政府在這里找到了最大公約數(shù)。更需要注意的是，教育經(jīng)費(fèi)支出，還可以增加相關(guān)就業(yè)，對很多大城市而言，由于本地戶籍人口減少，很多學(xué)校的老師已經(jīng)有失業(yè)的危險(xiǎn)。（以上海為例，根據(jù)《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，2012年上海普通高中的招生數(shù)為52497人，高中在校生人數(shù)為157709人；但是在1999年，上海高中的招生數(shù)為80024人，在校生人數(shù)為232828人。短短13年間入學(xué)人數(shù)減少了近一半。）

三、非戶籍人口市民化的成本與收益

以上海為例 之所以選取上海作為樣本來討論非戶籍人口市民化的成本與收益問題，很重要的一個(gè)原因是它很有代表性：第一，經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上海的常住人口已經(jīng)從1978年的1100萬變成2013年的2415萬，新增加的人口絕大多數(shù)都是非戶籍人口（根據(jù)《2013年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2013年末，全市常住人口總數(shù)為2415.15萬人，其中戶籍常住人口1425.14萬人，外來常住人口990.01萬人。2011年5月，上海市統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人曾對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“上海常住人口近5年的增長可謂迅猛，但上海戶籍人口自然增長已連續(xù)18年為負(fù)增長。”參見《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第19期）；第二，上海作為國內(nèi)人口最多的城市，非戶籍人口在2013年已占常住人口的40%，如果上海非戶籍人口市民化不存在巨大成本，那么非戶籍人口