自住建部2005年發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見）中提到“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金”，到今年《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》明確“無雇工的個體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，可以由個人繳存住房公積金，并享有提取、貸款等權(quán)益”，已整整過去了十年之久。前后除了對人群描述的字眼上有改動意外，其內(nèi)涵沒有變化。

送審稿中所提及人群中，占比最大的就是我們通常所說的“農(nóng)民工”。他們進(jìn)入城市參與經(jīng)濟(jì)活動后涉及的一系列權(quán)益保障問題，也成為城鄉(xiāng)管理者眼中無法忽視的“農(nóng)民工問題”。其發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。

第一階段從80年代開始。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍蓬勃發(fā)展，吸納了一億多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，此時的農(nóng)民工守家在地，根本不需要考慮住房問題。

1988年后，國家政策緊縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失去資金和政策上的扶持或傾斜，大面積的不景氣。隨后適逢南巡講話和城鎮(zhèn)供糧制度取消，1992年便出現(xiàn)了4000萬民工涌入城市的“民工潮”。他們的住宿主要是由雇主和單位免費提供。

此后十年正是城鎮(zhèn)住房體制改革的關(guān)鍵十年，是城鄉(xiāng)一體化理論框架與理論體系開始建立，研究內(nèi)容日臻完善時期的十年。1999年《住房公積金管理條例》頒布，2002年做了修改；2004年中央一號文件提出：“保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益。健全有關(guān)法律法規(guī)，依法保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的各項權(quán)益。推進(jìn)大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件。”住建部2005年發(fā)布的《意見》中關(guān)于自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金的用意也就有了其歷史背景。

如何解決“農(nóng)民工問題”，大致可歸為兩個觀點：

一是學(xué)者的觀點，讓農(nóng)民工在城市住下來，“三農(nóng)”問題將不存在。

二是國家政策研究中心提出的：創(chuàng)造將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的制度環(huán)境。這兩類觀點中無論是“住下來”還是轉(zhuǎn)化為“穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人和市民”，都有一個內(nèi)在的共同點，那就是解決他們“住”的問題，或者說房子問題。

住建部2005年發(fā)布的《意見》所提到的“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金”可以看作是響應(yīng)政號召策的試水。

對比2005年的意見和2015年的送審稿，還有很重要的一點就是：送審稿中明確說明了個人繳存也“享有提取、貸款等權(quán)益”，從側(cè)面佐證了05年《意見》重點不在于對02年《條例》的突破，更多的是帶有“摸石頭過河”試探性的意味。此項政策十年的不溫不火，主管部門對各地管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行也好，不做也罷的溫和態(tài)度，怕是于此有著一定的聯(lián)系。

在這個階段，這部分群體務(wù)工的目的很明確，就是謀生。同時，城市對農(nóng)民工是“經(jīng)濟(jì)吸納，社會排斥”，這種類歧視化的差異，貫穿了這十年，直至現(xiàn)在他們還未能公平分享醫(yī)療、就業(yè)、教育等保障性的改革成果。所以，他們極少考慮在務(wù)工城市安落戶的問題，更不要提繳存公積金貸款購房了。2005年的《意見》自然是曲高和寡。

2010年的中央一號文件首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，讓新生代農(nóng)民工市民化。

新生代農(nóng)民工也就是20世紀(jì)80年代以后出生的第二代農(nóng)民工。

他們的父輩隨著年齡的增大逐步返鄉(xiāng)，他們陸續(xù)進(jìn)入城市成為“非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員”的主體。由于成長的社會環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，他們在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認(rèn)同感、生活方式、工作期望、與農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等方面與父輩迥然不同。

國社科院研究員王春光用更為“學(xué)術(shù)”的語言對他們進(jìn)行了描述：新生代民工有76%未婚；基本上沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷，很多是從學(xué)校畢業(yè)后就直接外出的，甚至連基本的農(nóng)業(yè)常識都缺乏；從動機(jī)上看，他們基本上不是基于“生存理性”外出，而是更多地將流動視為改變生活方式和尋求更好發(fā)展的契機(jī)。他們與父輩對待城市的感情也是截然不同，如何通過自己及家庭的努力留在城市生活，是他們實實在在的“城市夢”。

而此后所有針對這個群體的政策利好均透露出兩個基本目的： 一是“通過政策調(diào)整拉動內(nèi)需”，二是“實現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)益公平”。這其中當(dāng)然包括解決住的問題。由于父輩未能享受到城鎮(zhèn)住房改革的紅利，他們僅憑自身努力要完成市民化的轉(zhuǎn)變，近乎于奢望。此時，擴(kuò)大住房公積金制度范圍也就有了人群基礎(chǔ)，是區(qū)別于05年《意見》的，是由下而上的政策需求。

2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（國發(fā)（2014）40號）明確提出要“逐步改善農(nóng)民工居住條件”、“有序推進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶”“逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度實施范圍”。住房公積金第一次在了為創(chuàng)造農(nóng)民工市民化的制度環(huán)境中扎下了根。隨后住建部、許多省都相繼出臺了做好農(nóng)民工繳存使用住房公積金工作的通知或意見，2015年12月28日，陳政高部長在全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議強(qiáng)調(diào)將進(jìn)一步推動住房公積金改革，推動將農(nóng)民工和個體工商戶納入住房公積金體系，相信新《條例》中農(nóng)民工繳存住房公積金，享受相關(guān)權(quán)益的部分應(yīng)該是已成定局。

但這不是農(nóng)民工繳存住房公積金十年蹣跚不前，舉步維艱的全部原因。公積金管理機(jī)構(gòu)還需要考慮政策落地帶來的種種問題，可以預(yù)見的就必須提早防范。由于這群體本身的流動性、不穩(wěn)定性，以及人們的思維慣性，總給人一種困難大于收益的表象。考慮問題周全必然帶來的是高企的行政成本，以及對繳存、貸款、提取等方面的諸多限定，這其中也不排除主動提高門檻，防范問題的慣性思維做法。

這“最后一公里”走的實在有些艱難。我們也沿著他們的路線來簡單地梳理一下，住房公積金和他們還有怎樣的交集。

進(jìn)城務(wù)工，大多是鄉(xiāng)黨之間的幫帶。最早出去的人在某個城市站住腳了，賺了錢，衣錦還鄉(xiāng)后再回到城市的時候，可能就會帶著自己的幾個親友來共同致富，親友再帶自己的親友……依靠這種根系般的衍生，就促成了“某個地方的人多在某個城市打工，某個地方的人打工多從事某種行業(yè)”的實際情況。他們的住宿也大多隨著自己的經(jīng)濟(jì)狀況的改變而改變。從最早的雇主免費提供，到租住棚戶區(qū)，再到環(huán)境地段好一點的小區(qū)，直到自己買房完成市民化。

這個從免費到付費再到免費，從租住到自住的過程，其實就是我們城市化的過程。被詬病為城市“牛皮癬”的貧民窟和棚戶區(qū)，實質(zhì)上是農(nóng)村與城市血液交換的中繼站，是農(nóng)村優(yōu)秀人才登陸城市的第一站，沒有棚戶區(qū)低廉的生活成本，城市是吸納不了這些人的。棚戶區(qū)改造一批，一定后在其外圍再出現(xiàn)一批，這就是城市自我生長的一種方式。城市只要有生命力，棚戶區(qū)就不會被消滅，棚戶區(qū)扎根的地方就是城市發(fā)展的方向，這比拍腦袋規(guī)劃城市發(fā)展框架要經(jīng)濟(jì)科學(xué)的多。

房子不是商品，是服務(wù)，是由交通、教育、醫(yī)療、治安、學(xué)區(qū)、乃至樓向、結(jié)構(gòu)、采光乃是未來的城鎮(zhèn)規(guī)劃等共同提供的綜合服務(wù)。價格決定在出價最高和賣價最低的兩類人手中，市場總會以最低的價格，提供最優(yōu)的服務(wù)給需求者。將住房公積金增值收益用于廉租房建設(shè)的補(bǔ)充資金，短期看是拉低賣價，長遠(yuǎn)看實質(zhì)是吸引了更多的需求者，他們之間的競爭會將廉住房數(shù)字價格推高到市場真實價格，進(jìn)而推高整個城市房價，使得新生代城鎮(zhèn)居民獲得城市化的紅利，吸引下一輪的新市民。

所以對住房公積金支持棚戶區(qū)改造，支持廉租房建設(shè)的認(rèn)識不能停留在短期的住房保障層面上，它應(yīng)該是為城市建設(shè)吸納優(yōu)秀人才，積蓄后備力量，保持城市生命力的長期政策中重要的一環(huán)。住房公積金必須發(fā)揮它應(yīng)有的作用，支持廉租房建設(shè)根本不應(yīng)該被詬病。

農(nóng)民工群體的確具有人的流動性和收入的不穩(wěn)定性。但是農(nóng)民工群體的流動性，是有著自身特點的，他們的流動是有業(yè)的流動，他們并不存在就業(yè)問題。他們流動性的強(qiáng)弱，往往取決于出生地和務(wù)工城市之間的經(jīng)濟(jì)差距，取決于務(wù)工城市的包容程度。公平競爭的環(huán)境，健全的保障體系，更好的工作生活條件……城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及開放包容程度決定了農(nóng)民工的流向和流量。“流水不腐，戶樞不蠹”，貨幣流通才能經(jīng)濟(jì)繁榮，人才流動才能平衡區(qū)域發(fā)展。流動絕不是一件壞事。

在自主自愿繳存的前提下，最基礎(chǔ)的工作就是賬戶的建立。在現(xiàn)有技術(shù)水平下，農(nóng)民工的流動性對住房公積金管理帶來的難度并不大，是完全可以做到的。它只取決于管理者是否愿意吸收和接納這部分人群。至于賬戶如何管理之類技術(shù)問題，他只是管理者思維方式和操作習(xí)慣該如何延續(xù)，似乎沒有討論的必要。

據(jù)國家統(tǒng)計局《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》在務(wù)工地外出農(nóng)民工16821萬人，他們的流向由大城市向地級市、小城鎮(zhèn)依次減少。其中自購房的農(nóng)民工占1%，在自購房農(nóng)民工中，在小城鎮(zhèn)購房的農(nóng)民工占49.1%。他們的買房方向正好與流向相反，從小城鎮(zhèn)到地級市、大城市。2014年，農(nóng)民工人均月收入2864元，比上年增加255元，增長9.8%。但整體收入水平較全日制工作人員還是偏低的。農(nóng)民工收入穩(wěn)定性和就業(yè)流動性的平衡點，恰恰就在地級市以下。而地級市以下的住房公積金資金使用率，是明顯低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大中型城市的。為農(nóng)民工建立住房公積金制度，也正好能夠解決這個問題。

與之相配套的是如何靈活地、公平地保障他們提取、貸款等權(quán)益。《條例》明確住房公積金歸個人所有，符合提取條件正常辦理就可以了。如果確實認(rèn)為流動性是個問題，那么就人性化一下，適當(dāng)放寬一下支取條件，比如與單位解除勞動關(guān)系后便可以支取……

大家擔(dān)心最多的就是貸款風(fēng)險問題。他們是否與其他人員一樣，有足夠的還款能力，是否會按時還款，貸了款不再繳存怎么辦，貸了款不再還款怎么辦……

這個群體的收入情況，我們剛才已經(jīng)提及到了，不算太高但遠(yuǎn)高于城市最低收入，加上其他家庭收入(農(nóng)業(yè)收入)，通過貸款的方式在地級市以下購房自住住房，還款能力是完全具備的。而個人信用是一個將來的評估和預(yù)期，工作穩(wěn)定并不意味著信用良好，工作不穩(wěn)定同樣不能說明信用就差。

銀行或公積金中心放貸行為，從根本上講只是將借款人的資產(chǎn)或信用，從流動性較低的形式轉(zhuǎn)換成流動性較高的形式，這也就是抵押的實質(zhì)。

所以，只要抵押能夠做好，風(fēng)險就能管控好。 排除不可抗力因素，房產(chǎn)抵押最大的潛在風(fēng)險就是房價下跌。要求借款人必須有不低于協(xié)定比例的自付資金，也就是對此的防范。也就是說，對房地產(chǎn)市場或者說經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)期較好，降低首付比例是常有的做法，當(dāng)然為刺激經(jīng)濟(jì)上行，通常也會這樣做。換言之，房價不跌，就沒有風(fēng)險，維持房價是最低的要求，房價保持上漲態(tài)勢則就更好不過了。

說到這里，我們就又回到上面已討論過的，如何保持房價上行態(tài)勢，那就是吸引兩億農(nóng)民工，吸引更多的人進(jìn)入城市，保持城市旺盛的生命力，形成一個良性的自我更新。城市本就是資本積累和循環(huán)的空間結(jié)點，是社會制度下的人造環(huán)境，吸引人才，吸引資本，靠的就是城市的優(yōu)越的制度，包容的胸襟，河海不擇細(xì)流方能成其大嘛。住房公積金制度作為一項和城市建設(shè)聯(lián)系最緊密的制度，更是要與時俱進(jìn)，自我革新，在城市化中發(fā)揮積極的作用，方是十年砥礪，不忘初心之舉。

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